Num Estado Democrático de Direito cabe submeter a análise da ação política, nela incluída a diplomática, não apenas a juízos de eficiência e de oportunidade, mas também ao juízo da sua conformidade em relação às normas jurídicas vigentes. A relevância do juízo sobre a conformidade jurídica está ligada à aferição da dimensão democrática de um governo, no qual o poder é exercido de acordo com as leis, e não em função dos instáveis caprichos dos governantes. A justificação para a suspensão da participação do Paraguai no Mercosul foi a aplicação da cláusula democrática. Por isso faz todo o sentido a avaliação jurídica do que se passou e seus desdobramentos.

A incorporação da Venezuela ao Mercosul sem a aprovação do Paraguai é uma ilegalidade. Fere frontalmente, como já expus (Folha de S.Paulo, 4/7), o acordado no Tratado de Assunção (artigo 20) e no Protocolo de Outro Preto (artigo 23).

Neste artigo vou examinar outra faceta da não conformidade com as normas jurídicas decorrentes dos procedimentos da aplicação do Protocolo de Ushuaia, que trata da cláusula democrática do Mercosul. Estabelece o artigo 4.º desse protocolo que, "no caso de ruptura da ordem democrática em um Estado Parte do presente Protocolo, os demais Estados Partes promoverão as consultas pertinentes entre si e com o Estado afetado".

As consultas com o Paraguai não foram realizadas. A ausência dessas consultas é um fato grave e configura uma quebra do devido processo legal. Com efeito, no caso específico, o argumento da ruptura democrática no Paraguai tem como base a celeridade do processo de impeachment do presidente Fernando Lugo, que não teria tido tempo suficiente para preparar a sua defesa nesse processo, conduzido pelo Legislativo paraguaio. Esse processo, no entanto, foi considerado válido pelo Judiciário do Paraguai e em consonância com as normas constitucionais do Paraguai e sua legislação infraconstitucional, relacionada a um juízo político sobre a destituição do cargo de presidente por mau desempenho de sua função.

Nesse contexto se impunham substantivamente as consultas com o Paraguai como passo prévio para a aplicação de uma suspensão de sua participação no Mercosul. Explico-me. A consulta é um mecanismo clássico do Direito Internacional e tem como objetivo a troca de opiniões, no caso, ex vi do artigo 4.º do Protocolo de Ushuaia, entre o Paraguai e a Argentina, o Brasil e o Uruguai sobre uma controvérsia em torno da existência de ruptura da ordem democrática. A função da consulta em geral e neste caso específico tem como objetivo embasar uma avaliação jurídica sobre a existência ou não de uma ruptura da ordem democrática por meio da intelligence gathering, seja pela organização e seleção de informação pertinente, seja pela possibilidade de aprender o relevante para compreender a situação que levou ao impeachment no âmbito do ordenamento jurídico paraguaio. Neste caso, essa função da consulta era uma exigência indispensável, pois a avaliação da ruptura da ordem democrática no Paraguai desconsiderou a avaliação feita pelo Legislativo e pelo Judiciário do país, que não a consideraram como tal. Por essa razão, não foi inequívoca a ruptura da ordem democrática e, por isso mesmo, a afirmação da sua ocorrência precisaria ter sido bem fundamentada, o que não se verificou.

Daí, num juízo jurídico sobre a ação política da Argentina, do Brasil e do Uruguai, a conclusão de que a suspensão do Paraguai do Mercosul não obedeceu ao iter do devido procedimento legal previsto pelo Protocolo de Ushuaia. Também a decisão da suspensão, para não se caracterizar como arbitrária, precisaria ser fundamentada, levando em conta, com base nas consultas que não se realizaram, as características de funcionamento da divisão dos Poderes e das normas constitucionais do Paraguai, tal como alegado pelo país. Em síntese, a decisão da suspensão, tal como foi tomada, fere o devido processo legal inerente aos direitos humanos no plano internacional, agravado por um desrespeito específico ao princípio de não intervenção.

O princípio de não intervenção é um princípio consagrado do Direito Internacional Público e foi constitucionalizado como um dos princípios que regem as relações internacionais do Brasil (artigo 4.º, IV, da Constituição federal). No caso do Protocolo de Ushuaia, o desrespeito a esse princípio cria um precedente grave. Com efeito, a avaliação da condição democrática de um país é complexa. Envolve tanto a degeneração do poder democrático por falta de título para o seu exercício, que é o que ocorre com um golpe de Estado, quanto a degeneração proveniente do abuso no seu exercício, que se verifica, por exemplo, pelo desrespeito aos direitos humanos, à independência do Judiciário e à do Legislativo. Por isso, uma decisão sem elaboração e fundamentação caracteriza arbítrio na aplicação da sanção de suspensão, arbítrio incompatível com a importância das normas inerentes à concepção do Mercosul.

Em conclusão, não estão em conformidade com as normas jurídicas que disciplinam esses assuntos tanto a decisão de suspender o Paraguai das atividades do Mercosul quanto a deliberação subsequente dela derivada, de a ele incorporar a Venezuela, que o Brasil respaldou. Essas decisões ilegais terão consequências substantivas de política externa. Tendem a transformar o Mercosul numa plataforma para objetivos políticos, comprometedora de um projeto originalmente voltado para o potencial de uma integração econômica entre países vizinhos, empenhados em administrar e solucionar tensões e rivalidades regionais. Para o Brasil trata-se de uma ação diplomática imprudente, comprometida por imperícia jurídica, que terá reverberações negativas, dada a profundidade do nosso relacionamento com o Paraguai, de que são exemplos a binacional Itaipu e o tema dos brasiguaios.

CELSO LAFER, PROFESSOR EMÉRITO DO INSTITUTO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS DA USP

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